甘孜日報 2019年09月03日
◎甘孜州社會科學界聯合會
【內容摘要】
甘孜州受歷史、自然、地理、經濟、社會等因素制約，面臨著比其他地區更為嚴峻的扶貧攻堅挑戰。借鑒國內相關研究成果，文本對改革開放以來甘孜州扶貧開發工作的體制改革推動扶貧階段、開發式扶貧階段、扶貧攻堅階段、新時期綜合性扶貧開發階段、新時代脫貧（扶貧）攻堅階段等六個階段進行追溯性簡要歸納回顧。重點對甘孜州新時代扶貧（脫貧）攻堅階段（2015-2017年期間）的扶貧實踐工作開展研究，對工作實踐中發現的一些不利因子、問題短板等進行了梳理分類和分析。同時，對打贏全州脫貧攻堅戰進行思考，提出了一些對策建議。
一、概述
甘孜州位于四川省西部，是新中國成立的第一個專區級少數民族自治州，為全國第二大藏區重要組成部分?？偯娣e15.3萬平方公里。目前，轄18個縣（市）、325個鄉鎮、2679個行政村，總人口116萬人，是全省21個地市州中面積最大、轄縣最多、人口密度最低的地區。受境內特殊的自然、地理、歷史、人文以及經濟發展、社會進步滯后等原因制約，甘孜州一直是全國14個集中連片特困地區之一和全省扶貧攻堅“四大片區”的重要組成部分，也是全省脫貧攻堅的“硬骨頭”和主戰場，面臨著比其他市（州）和貧困地區更為嚴峻的挑戰。
二、甘孜州扶貧開發工作追溯
改革開放以來，隨著農村家庭聯產承包責任制、草場承包經營責任制（1982年前后）的推動，和全國扶貧開發工作同步，甘孜州扶貧開發工作從起步到遞次推進，經歷了六個階段。
（一）體制改革推動扶貧階段（1978-1985）
改革開放初期，以農村經濟體制改革（家庭聯產承包責任制）為標志的體制改革推動式扶貧，很大程度上激發了農牧民群眾的生產積極性和農牧區生產的生機活力。這是激發內生動力最強的階段。
（二）開發式扶貧階段（1986-1993）
以開發式扶貧代替輸血式扶貧，通過開發優勢資源來提高貧困地區自我發展的能力，集中力量改善連片貧困情況，農村“逐利”性的產業培育及“靠山吃山”資源開發成為農牧民增收的主要來源。
（三） “八七”扶貧攻堅階段（1994-2000）
這也是甘孜州歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動。主要通過轉讓土地使用權、推行勞務輸出和扶貧貸款等，實施信貸扶貧，鼓勵貧困人口創業，同時兼顧生態環境發展。
（四）區域輪（聯）動階段（2001-2010）
又稱“新一輪十年扶貧開發”期，扶貧開發工作作為“三農”問題的重要組成部分，進入“常態”化推進。以實施“西部大開發戰略”來支撐中西部貧困地區基礎設施建設及扶貧開發，減稅、增貼、統籌開展合作醫療等富民、惠民舉措，使扶貧工作逐步走向深入。
（五）新時期綜合性扶貧開發階段（2011-2014）
也稱“扶貧提升期”，甘孜州被國家劃定為14個集中連片特困地區之一，延續實施易地搬遷、整村推進、產業扶貧、教育衛生勞務扶貧等專項。同時，2012-2014年“舉全州之力推進群眾工作全覆蓋”，統籌推進結對認親、同心同向、愛心幫扶、共創共建、幸福工程等“六大”活動助推扶貧，使農牧區產業升級、基礎設施建設等得到明顯改善。
（六）新時代扶貧（脫貧）攻堅階段（2015-2020）
以“精準”扶貧、脫貧為標志，最大特點是扶貧脫貧對象由區域轉到精準的貧困家庭和貧困人口。全國一盤旗，扶貧目標定位高，越溫─脫貧─奔康。首次明確 “兩不愁三保障”“五個好”“六個精準”“五個一批”“縣一低三有、村一低五有、戶一超六有”等扶貧、脫貧量化評價標準及相關評價考核指標體系。扶貧責任主體（黨政群等）、被扶貧主體（農牧民、農牧區）雙方脫貧奮斗目標前所未有一致、雙方有機結合相互推進前所未有緊密。
三、新時代扶貧（脫貧）攻堅在甘孜州的工作實踐
在習近平總書記關于扶貧工作重要論述的指引下，2015年9月，甘孜州“新時代”脫貧攻堅戰正式啟動，2016年首戰，2017年后不斷校準完善、補短板增措施，全州脫貧攻堅工作由扶貧攻堅——精準扶貧——精準脫貧——脫貧奔康遞次、深入推進。2017年1個縣（瀘定縣）率先“摘帽”退出國定貧困縣（2018年6月底通過“國檢”第三方評估）。2018年實現5個縣（市）（康定市、丹巴縣、九龍縣、鄉城縣、稻城縣）“摘帽”退出國定貧困縣（2019年4月底，四川省政府第26次常務會議批準）。2019年將完成剩下的12個縣脫貧摘帽、251個村退出、7161戶31242人脫貧目標任務，與全國、全省同步實現脫貧奔康。
（一）甘孜州扶貧（脫貧）攻堅基本狀況
通過前五個階段不間斷扶貧，到2014年底，甘孜州貧困地區的生產、生活條件雖有了翻天覆地的變化，絕大部分群眾已解決溫飽問題、鞏固了溫飽成果。但仍面臨不容樂觀的貧困狀況：
1、 宏觀定位
全州貧困發生率、貧困深度指數、城鄉收入比、農牧民人均純收入、恩格爾系數等五項主要貧困量化指標均居全省、全國“前列”，全州貧困整體集中性、區域連片性、高寒特殊性的特征明顯，仍然是全國14個典型集中連片特困地區和全省扶貧攻堅“四大片區”之一，并被中央確定為國家“三區三州──四省藏區”深度貧困地區之一。
2、 客觀評估
仍然面對全州所有縣（市）都是貧困縣，一半左右的行政村都是貧困村的狀況；仍然面臨貧困量大、面廣、程度深等困難；仍然存在部分群眾思想觀念落后、反分維穩牽扯大量精力等問題；仍然存在因災、因病、因業、因葬等致貧返貧矛盾；仍然存在扶貧攻堅成本高、難度大、見效慢、脫貧致富基礎十分脆弱等問題。
3、 微觀數據
經精準識別，新時代脫貧（扶貧）攻堅建檔立卡貧困村1360個、貧困戶4.8433萬戶、貧困人口19.7464萬人。
4、不可回避的主客觀制約
一是從農奴制社會一步跨社會主義社會，跳越了人類社會發展的基本階段，從農奴社會脫胎出來的思維、生產、生活方式在短期內很難得到根本改變。二是甘孜藏區地位特殊，一直是達賴集團長期覬覦的重點地區，維護穩定的任務十分繁重。三是服務半徑大、成本高，發展差距越拉越大。全州18個縣府駐地與省會成都平均距離733公里，部分縣高達1000公里以上，到2016年，全州境內公路密度11.66公里/百平方公里。四是自然條件惡劣加劇了重復勞動、重復建設。五是自然災害頻繁，地方病流行嚴重，是農牧民群眾致貧、返貧的主要因素之一，每年因災致貧、因病致貧的人口高達35%左右。六是經濟基礎薄弱，發展起點低、財政收入低，“相當于發達地區一個省的面積、一個縣的人口、一個鄉的財政”。
（二）貧困主因的數理統析
1、基本致貧因子
致貧因子一般劃分為11個，即因病致貧、因殘致貧、因學致貧、因災致貧、因缺土地致貧、缺技術致貧、因缺勞動力致貧、因缺資金致貧、因自身發展力不足等。實際上，影響農牧民群眾貧困的因子并不是單方面的，而是多種因子疊加的結果。
2、重點關注的脫貧攻堅區域
我州北路德格縣、石渠縣，南路理塘縣，這三縣貧困戶占了全州總體貧困戶的1/3，扶貧、脫貧任務重。相對來說，南路鄉城、稻城和得榮三縣較好。因此，從扶貧的分區情況看，德格縣、石渠縣、理塘縣為扶貧、脫貧重點、難點縣。
3、重點解決的脫貧“攻堅主因”
雖然影響農牧民群眾貧困的原因是多種因子疊加的結果。但全州48433戶貧困戶中，絕大部分貧困因子是因病、缺技術、缺資金、缺勞動力，這是導致我州廣大農牧民群眾返貧、致貧的主因，占比82.2%。而因病、缺技術、缺資金三項，占65%，可稱為脫貧“攻堅主因”。
（三）甘孜州新時代扶貧（脫貧）攻堅工作實踐
1、 夯實發展基礎
到2017年底（下同），攻堅“交通難”短板：實施交通建設三年集中攻堅和三年建設大會戰，開工建設雅康高速公路等交通重點項目39個，建成通車3200公里，G317線雀兒山隧道順利貫通。發展農村公路3萬余公里，實現鄉通暢率86.2%、村通達率96%、村通暢率49.2%；攻堅“飲水難”短板：實施農村飲水安全鞏固提升、高效節水灌溉等六類水利建設項目，完成386個村安全飲水鞏固提升；攻堅“用電難”短板：實施“新甘石”電網聯網工程、“電力天路”工程等項目建設，建成8個500千伏輸變電工程和4個220千伏、21個110千伏輸變電工程，18縣（市）實現與國網并網相連，解決了33.4萬農牧民群眾的生產生活用電問題；攻堅“通訊難”短板：累計建成光纜1.6萬皮長公里、基站4871個，18縣（市）實現光網、4G網絡全覆蓋；攻堅“住房難”短板：推進藏區新居、彝家新寨建設、幸福美麗新村建設，整合異地搬遷、民政救助、災害避險等資金，加強危房改造，安全鞏固提升，給予貧困戶特殊幫扶，完成3232戶12654人易地扶貧搬遷、3084戶14500人藏區新居建設、120戶232人避險搬遷，建成率、入住率均達到100%；攻堅“上學難”短板：實施15年免費教育，深化“9+3”免費中職教育，100%資助貧困家庭學生，救助貧困家庭學生23676人，發放救助金2470余萬元。建成標準化農牧區幼兒園228所、農村標準化中小學245所、10個區域性寄宿制集中辦學區、55所城鎮或片區寄宿制學校，6個縣達到義務教育均衡縣國家標準。
2、改善發展條件
以全域旅游統攬產業發展，推進農旅、牧旅、文旅融合，把旅游業打造成富民增收的主導產業。實施全域旅游拉動扶貧：圍繞G317、318及重點景區公路沿線，圍繞全域旅游“兩環一帶”布局，結合7個省級百鎮試點、300個州級幸福美麗新村建設，打造鄉村旅游示范鄉鎮17個、旅游扶貧新村18個、示范村52個，發展鄉村旅游酒店、農家樂、牧家樂、休閑農莊和旅游民居接待戶，開發特色旅游產品，培育民宿接待和特色產業銷售等旅游扶貧示范戶200戶，帶動農牧民脫貧；發展高原現代農牧業、民族文化產業和中藏醫藥業帶動扶貧：培育龍頭企業、專業合作社、家庭農場、種養專業大戶等新型農業生產經營主體，打造“圣潔甘孜”品牌，主推10大特色產品，以特色產業發展帶動群眾增收致富，推進農業供給側結構性改革，圍繞農牧業“一圈一帶一走廊”布局，建設現代農業產業示范園區，在大渡河沿岸、鮮水河流域和國道317、318線形成特色農林牧產業示范帶，培育農民專業合作社529個，實現就地就近就業5282人，開發公益性崗位安置8270人；推進生態能源業和優勢礦產業助推扶貧：通過入股開發水電、太陽能、礦產等優勢資源，有序組織農牧民參工參建和從事物流運輸，促進資源開發地群眾脫貧奔康。推進“綠化全川甘孜行動”，推進特色農業和林果產業基地“2個100萬畝”建設、3個百公里脫貧奔康綠色生態產業發展示范帶，建成特色林果業基地95.6萬畝，鞏固退耕還林40.18萬畝，實施國有林管護7127.31萬畝、集體公益林森林生態效益補償1923.47萬畝、草原禁牧補助4500萬畝。
3、用好“兜底”政策
制定《甘孜州最低生活保障實施辦法》，將60290人納入農村低保政策；推進“兩線合一”，農村低保標準從198元/月提高到275元/月。出臺《醫療就醫一批和健康扶貧專項方案》《醫療衛生計生脫貧攻堅細化實施方案(2016-2020)》《特殊人群先診療后結算方案》《結核病、婦女病防治方案》等專項方案，對41900名貧困患者，制定“一人一策”健康干預方案，發放《甘孜州建檔立卡貧困對象健康扶貧醫療救助證》，從政策層面切實保障醫療救助。建設農村敬老院28個、社會福利中心8個，特困人員集中供養滿足率達到了80%，抓好殘疾人扶助，發放護理費用補貼、生活補貼、救助金、高齡津貼及做好高齡老人居家養老服務等。
4、 激發內生動力
實施“內力提升”工程，扶貧與扶志相結合，創建省級“四好村”51個、州級“四好村”374個、縣級“四好村”559個，推進367個幸福美麗新村建設。創辦農民夜校2679所，完成辦學3.65萬學時，組織群眾學漢語、學文化、學政策、學法律、學技術；用脫貧致富典型事跡感染、鼓勵群眾、激發動力。開展法律“七進”“結對認親”“感黨恩、愛祖國、守法制、奔小康”“同心共筑中國夢”和“講文明、樹新風”等宣教活動，讓群眾明白“惠從何來、恩向誰報”，營造“脫貧全靠黨的政策好，奔康要靠自己加油干”和“致富光榮、懶惰可恥”的社會氛圍。
5、扶貧（脫貧）實踐成效
為便于對標參考，本文選取中間時間節點“2017年” 底的相關數據作為對比參照，對脫貧成效進行淺顯分析概括。
全州脫貧數據之變化
新時代脫貧攻堅戰打響的三年時間，全州脫貧進度、貧困狀況的變化“前所未有”，全州貧困發生率從2014年的17.2%驟降到2017年的6.94%，降低10個百分點，平均每年降低3.42個百分點、每年均脫貧約3.83萬人。
分縣（市）脫貧數據之變化
到2017年年底，全州整體層面的脫貧率已經達到59.64%，完成整個脫貧任務的近2/3。瀘定縣整體“脫帽”后，尚有將近12%的貧困戶在鞏固提升上檔過程中需要加以消化。全州18個縣（市）絕大部分已經任務過半。從絕對數來看，德格縣、石渠縣、理塘縣和色達縣四縣的任務還較重。
各縣（市）致貧因子數據之變化
農牧民群眾致貧10個因子中，因病、因殘、因災3個因子屬于不可抗因素，而缺土地、缺勞力屬于客觀因素，在“短期”內難以改變現狀，在扶貧實踐中，一般是通過醫保、低保、醫療救助、民政救助等來“兜底”扶貧，以上5個因子可稱為“硬制約”因子。因學致貧、缺少技術、缺少資金、交通條件落后、自身發展力不足等5個致貧因子可以改變，稱為“軟制約”因子。通過比較這11因子數量的變化，可從不同側面反映各縣（市）脫貧攻堅實踐的成效。
四、甘孜州新時代扶貧（脫貧）攻堅對策思考
（一）科學把握和處理各項政策措施
新時代脫貧攻堅戰各項“措施更加細化”“分類更加精準”“任務更加明確”“手段更加完善”“指標更加具體”“工作更加扎實”“管理更加有力”“體系更加健全”“評價更加科學”。客觀地說，各項政策、措施、任務分解、指標落實、責任分工千斟萬酌，科學詳盡；各種任務分工、責任分工、責任體系、目標體系、指標分解面面俱到。實際工作中，一些工作任務因涉及面廣，所有涉及的各級各部門、州縣層面均有責任，均納入了“指標體系”，卻從另一個層面給管理、協調、聯系、服務、落實、推進諸方面帶來了一定難度，增加若干必要或不必要的行政、人財物力、時間成本，人為地延長了政策出臺到落實落地之間的時間，不可避免會讓執行的單位和個人無所適從、把握不住重點，出現“效率低下”“推諉扯皮”“應付了事”等現象。因此，應盡量避免將簡單的事情復雜化，能夠粗線條做好的工作盡量避免過度細化，能夠確定主責主業單位的工作盡量避免一擁而上，凸顯部門主責主業主營主管，以盡量少的人財物力、盡量有針對性的辦法措施和手段來推進工作落地落實，實現工作成果、成效的最大化。
（二）直面問題和不足，補齊短板
1、正視先天不足，不回避不怨憂
正確看待甘孜州歷史、自然、人文等發展差距，任何事物均有兩面性，既要看到不足的一面，更要挖掘其優良有利的特質。雖然集“老、少、高、窮、山”為一體，也是“反分維穩”的前沿，但也容易得到國家、省的關心扶持幫助和政策傾斜。面對甘孜州不可回避的諸多客觀問題，如歷史因素、區域區位劣勢、災害疾病、經濟發展困境、人口文化就業增收和扶持政策因素，決不能怨天憂人，產生畏難情緒，產生消極應付心理，產生懈怠厭倦。
2、 重視致貧主因，找準工作著力點
從全州整體來看，致貧主因集中在因病、缺技術、缺勞力、缺資金等四方面，而因病、缺技術、缺資金三項又是重中之重需要解決的問題，各縣（市）在脫貧攻堅過程中應著重從這四個方面入手，解決主要矛盾。此外，從貧困戶分布情況看，甘孜州北路德格縣、石渠縣，南路理塘縣，這三縣貧困戶占了全州總體貧困戶的1/3，應是我州扶貧、脫貧攻堅需重點關注和扶持的區域。且這三個重點縣需要在解決“缺少技術、缺少資金”兩個方面下大力氣。
3、正視發展不平衡不充分問題，因短施策
從經濟發展（生產總值）不平衡來看，石渠縣、德格縣、理塘縣、色達縣、甘孜縣、爐霍縣等六縣在通盤考慮扶貧資金的流向上應重點傾斜。從地方財政支撐能力來看，對地方財力支撐扶貧攻堅能力最弱的德格、石渠、理塘、甘孜等四縣應給予更多的財力支持。對于相對容易解決的貧困戶致貧“硬制約”因素的推進中，理塘、色達兩縣應大力爭取國家支持，加大工作推進力度。在解決缺少技術致貧問題方面，也即是產業扶貧工作中，爐霍、甘孜、新龍、德格等四縣需要加大力度，補齊產業發展短板。在解決交通條件落后問題方面，雅江、新龍、德格和理塘四縣應進一步強化措施。在解決自身發展力不足的問題上，九龍、爐霍、德格、色達四縣應強化宣傳教育。
（三）正確處理扶貧管理不平衡關系，加強統籌
鑒于各縣經濟發展不平衡、幫扶部門實力不平衡等因素，為最大限度降低被扶貧對象不因國家扶貧而產生新的心理不平衡，引發不必要的社會新矛盾，在扶貧資金、項目、人手力量等扶貧資源配置方面應切實把握好三個方面的平衡：一是把握好地區之間的平衡。州級層面把握好18個縣（市）、2個管理局等20個地區經濟實力、社會發育程度。縣級層面把握好各鄉村的發展水平，平衡配置好扶貧資源。二是把握好部門之間的平衡。州、縣兩級經濟部門、非經濟部門特別是經濟實力較弱、人員少的“弱勢部門”之間的扶貧資源配置，充分考慮對被扶貧對象的扶貧力度不因部門差異而出現不平衡。避免出現實力強、管資金、管項目的部門“主動”扶貧，實力弱、人手少的非經濟部門的“被動”扶貧。三是把握好農村“普惠”性惠民政策與“享受政策脫貧”的平衡。“讓老百姓享受改革紅利、政策紅利”是一項“普惠”性質的惠民政策，如“將農村60歲以上的老年農牧民納入農村低保政策”“農村醫?！钡日呱钍苻r牧民群眾好評，也深深激發了農牧民群眾的愛國感恩意識。在脫貧攻堅過程中，在處理這些政策性問題時，應盡量避免因“脫貧”而消減或沖抵其他農牧民群眾特別是非貧困戶應享有或已享有的一些惠民政策，從而造成貧困戶與非貧困戶間新的不平衡、產生新的矛盾和怨氣，影響干群關系。
（四）持之以恒，加力深化各項脫貧攻堅政策措施
繼續抓好農牧區交通建設，支持農村公路建設、道路硬化，持之以恒解決解決“交通難”問題。繼續實施農村飲水安全鞏固提升、高效節水灌溉等六類水利建設，持之以恒解決“飲水難”問題。繼續加力推進農網改造升級工程，解決貧困地區供電設施落后、能力不足等問題，切實消除無電戶。在我州農牧區實施“以電代柴”工程，對我州農牧民群眾實行電價補貼，提高人民群眾在做飯取暖能源方面的用電積極性、自覺性、主動性，從根本上轉變通電區農牧民傳統燒柴（燒糞）觀念，緩解木柴砍伐，減少天然林損失、保護生態環境。加快通信網絡建設和維護、保養，確保通訊有效覆蓋、有效使用。持續有效推進藏區新居、彝家新寨建設、幸福美麗新村建設，整合異地搬遷、民政救助、災害避險等，加快危房改造、安全鞏固提升。加快“三室一幼”建設進程。進一步以全域旅游統攬產業發展，推進農旅、牧旅、文旅融合，把旅游業打造成富民增收的主導產業。著力打造精品旅游新村、幸福美麗新村和旅游示范鄉鎮、示范村建設。奮力推進高原現代農牧業、民族文化產業和中藏醫藥業發展，推進生態能源業和優勢礦產業上檔升級。用好“用活”兜底政策，科學、合理、統籌推進救助、惠農相關體系建設，推進脫貧攻堅“平衡發展”。
（五）依托“外援”，補齊政策、資金、技術等短板
既要充分發揮自身優勢、加力內生動力脫貧，更要在爭取“外援”上下功夫。爭取用好已有政策。充分抓住今后三年中央支持“三區三州”的政策窗口期，深入研究國家和省已經明確對藏區和深度貧困地區在基礎設施、脫貧攻堅、鄉村振興、產業發展、生態建設、區域發展等方面的特殊政策，主動對號入座，對接爭取國家、省支持。爭取對口幫扶。做實做細中央國家機關、廣東省、成都市等多部門對甘孜對口援建幫扶工作，加大協作、合作力度，爭取更大、更有力、更實在的幫助。爭取國家財力支持。轉移性收入是甘孜州農牧區群眾最穩定的收入渠道，特別是退耕還林政策補助已成為退耕群眾的重要收入來源。因此，延續退耕還林、還草以及相關生態補償等政策需要得到中央、省財政的大力支持和幫助。
（此文榮獲四川省“2019年度學習習近平總書記關于扶貧工作的重要論述征文活動”優秀論文三等獎。）
