? 封面新聞 2020年05月20日
中國區域科學協會理事長 ，中國宏觀經濟研究院研究員，《成渝城市群發展規劃研究》課題組負責人。
“成渝地區理所當然應該成為國家區域發展的重點。”十五年前，肖金成剛剛接觸到成渝區域規劃的時候，這位區域經濟學者就已經意識到這一地區對于國家區域發展的價值。
2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議提出，要大力推動成渝地區雙城經濟圈建設，標志著成渝地區雙城經濟圈建設上升為國家戰略。
羅馬不是一天建成的，成渝地區雙城經濟圈上升為國家戰略的背后，離不開規劃部門和區域經濟學者們十幾年的群策群力。實際上，在數年之前，有關機構已經啟動對成渝經濟區的研究和論證。
2002年，國務院西部大開發辦公室委托四川省社科院和重慶市社科院聯合研究成渝經濟區發展課題，擔綱此項研究的就是四川社科院原副院長林凌教授和時任重慶社科院副院長的廖元和教授。肖金成回憶，當時林教授和廖教授曾就課題申報、課題研究向其征求意見。
2005年11月，課題成果《成渝經濟區發展思路研究報告》由經濟科學出版社出版，從書中的內容來看，課題組對成渝經濟區的范圍界定、區域特征、功能定位、開發與整治等進行了系統研究。
2005年，國務院啟動區域規劃編制試點工作，在全國范圍內選擇了四個區域 ，成渝地區是其中之一。成渝經濟區區域規劃的編制工作由國家發改委地區經濟司具體負責，2006年正式啟動， 2010年，國務院批準《成渝經濟區區域規劃》，明確要求把成渝經濟區建設成為西部地區重要的經濟中心，這是關于成渝地區區域經濟發展的第一個國家級規劃方案。
“我們認為成渝是不可分的，兩地經濟緊密聯系，一定要融為一體。”肖金成認為，從區域合作的角度，要把成渝作為一個整體來考慮。
2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，這是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。規劃中明確對跨省的城市群由國家負責編制城市群規劃。
也是在這一年，肖金成接到一項任務：對成渝城市群的規劃進行研究。時任國家發改委國土地區研究所所長的他組織了一個“龐大”的課題組對此進行研究。肖金成回憶，當時國土所超過半數的研究人員參與，還吸納了中國社科院、首都經貿大學等所外專家參與研究。課題組多次前往川渝地區進行調研，起草了20多萬字的研究報告。在研究中，肖金成得出一個結論：成渝兩座城市并不存在要素上的競爭關系。
作為研究區域經濟的學者，肖金成認為，一個中心城市的經濟輻射半徑一般為100—150公里，而成渝兩城的距離是300公里。“大家都說重慶和成都存在激烈的競爭，實際上他們之間并不存在要素的競爭。”肖金成提出，成渝各自的輻射區域很清楚，重慶和成都都是城市人口超過500萬人的大都市，通過產業結構的高度化，輻射帶動周邊地區，就能形成兩個半徑150公里的都市圈，兩大都市圈對成渝城市群形成有力的支撐，城市群里的各個城市要形成明確的功能分工。
在肖金成看來，成渝兩市各有優勢，重慶位于長江沿岸，依托長江黃金水道，交通優勢明顯，但受行政區劃限制，經濟腹地有限，相對來講成都擁有更為廣闊的腹地，兩市可以取長補短，共同發展。
2016年，國務院批復《成渝城市群發展規劃》，規劃提出到2020年，成渝城市群要基本建成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美的國家級城市群。2030年，成渝城市群完成由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越。
肖金成認為，世界級城市群的評價指標很多，包括城市人口規模、經濟實力、聚集程度、國際競爭力和影響力等多個方面。中國人口多、城市規模大，甚至城市數量也很多，這些都不是問題。
“關鍵是國際競爭力和影響力，這是兩個比較關鍵的指標。”肖金成指出，作為世界級城市群，為全世界提供多少新技術和新產品，有多少名牌產品，居民的富裕程度，成為世界各國的居民向往的地方，目前看來，國際競爭力和影響力正是成渝城市群要補足的短板。
2020年，成渝地區區域規劃正式進入“3.0”版本。中央財經委員會第六次會議提出，推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利于在西部形成高質量發展的重要增長極，打造內陸開放戰略高地，對于推動高質量發展具有重要意義。
“成渝地區雙城經濟圈是一個新概念，為什么叫雙城經濟圈？”肖金成解釋說，作為經濟區，體現的是范圍，作為經濟圈，體現的是核心，而范圍可大可小。成渝地區的核心就是重慶和成都這兩大都市，雙城經濟圈的含義實際上是要強化兩大都市對周邊地區的輻射帶動作用。
肖金成指出，成渝地區雙城經濟圈建設的側重點是發揮成都、重慶兩大都市的引領作用，把周邊地區甚至四川和重慶全域帶動起來，減少經濟發展的落差，進而對西南地區和整個西部地區起到示范帶動作用，為“一帶一路”提供動力。
肖金成進一步提醒，發揮引領作用，發揮輻射力和帶動力，核心城市一定要有高度，產業結構要升級，應提高服務業尤其是金融、科技創新、文化創意為代表的現代服務業的比重，而勞動密集型的產業應向周邊轉移，讓周邊地區也能獲得發展的機會，從而避免一市獨大。通過規劃明確哪些產業應該在大都市發展，哪些產業應該在周邊地區發展。他舉例說，周邊地區可以發展制造業，發展養老康養、旅游休閑等產業，同時，在經濟圈范圍內應實現公共服務一體化。
作為研究區域經濟的學者，肖金成提出，區域發展最重要的就是找到動力源。在他看來，成渝地區雙城經濟圈就是西部地區的動力源。成渝地區現在有1億人口，這1億人的生活水平的提高將形成一個巨大的市場，可以就近消化生產的產品，減少西部地區的產品向東部長途運輸的成本，并承接東部沿海地區以及全世界的產業轉移，從而帶動整個西部地區的發展。肖金成說“ 提高人民的收入水平、生活水平和公共服務水平，是國家區域發展戰略的最終的目標。”
專家訪談
封面新聞：今年1月3日，中央財經委員會第六次會議提出要大力推動成渝地區雙城經濟圈建設。從2011年國家發改委印發《成渝經濟區區域規劃》開始，到2016年提出“成渝城市群”，再到2020年的“成渝地區雙城經濟圈”，如何理解其中的規劃演變過程？
肖金成：2003年我們在研究空間結構的時候，提出在“十一五”規劃期間應該編制權威性的空間規劃。2005年，國務院就發了個文件，提出對區域規劃進行試點，當時試點選了四個地方，一個是京津冀都市圈規劃，第二個是長三角城市群規劃，第三個是成渝經濟區規劃，第四個是東北地區的規劃。 這是成渝經濟區作為區域規劃的試點一個背景。
后來國務院又專門發了一個對區域規劃編制試點的指導意見，國家發改委來組織編制區域規劃。四個試點我都參與了，成渝經濟區當時國家發改委西部司專門委托四川省社科院和重慶市社科院聯合搞的研究，由四川社科院的副院長林凌和重慶社科院的副院長廖元和就共同來申報的課題研究成渝經濟區。
當時他們出了一本書，叫做《成渝經濟區發展思路研究報告》，林凌是我的老師輩，廖元和是我的師兄，他們當時征求我的意見的時候，我是建議他們申報成渝經濟區這個課題，所以他們在這個研究的第一段就提到了，是我們所（國家發改委國土開發與地區經濟研究所）在研究空間結構調整的時候，提出了成渝經濟區的問題，所以他們就展開了這樣的一個研究。
那么為什么要把成渝作為一個經濟區來考慮呢，首先我們認為成渝是不可分的，兩地經濟上緊密聯系，一定要融為一體。從區域合作的角度，就是我們要把它作為一個整體來考慮。
第二個考慮，成渝地處長江經濟帶的上游，長江的上游有什么特點呢？它可以通江達海，和長江下游有一條黃金水道相連接。所以它雖然地處內陸，但是因為有水運這個條件，實際上和沿海地區是緊密聯系在一起的。
第三個考慮，成渝地區被稱為天府之國，經濟條件、氣候條件、環境條件都非常好，而且經濟基礎也比較雄厚，從抗日戰爭時期開始，重慶作為國民政府的陪都，從上海、武漢轉移了很多產業，而成都在三線建設時期也是重點，在這里布局了很多的電子工業、航空工業、工業基礎非常好。而且他有1億人口，勞動力資源非常豐富，也就是說它發展潛力很大。
第四個考慮，從整個西部來講，總共700多萬平方公里，3億多人，實際上經濟相對比較發達的就是成渝地區，從這幾個方面來看，它應該對西部起到一個引領的作用。
所以當時把成渝地區作為一個規劃試點提出來，我認為體現了國家對這個區域的重視，也體現了要把它當成一個國家區域發展的重點地區，實際上當時的四個試點的選擇，通過規劃對其他地區都能起到一個示范的作用。
成渝經濟區的規劃實際上從2006年啟動的，國務院審批的時間是2010年，編制了5年時間，大家公開看到的文本是2011年。當時很多人認為編制規劃一年時間就夠了，我們認為規劃還是要慎重，而且規劃要提高科學性的話，就得歷時長一點。
2011年是“十二五”規劃的規劃年，“十二五”規劃就提出了城市群的問題，提出來對城市群進行規劃。2014年，國家推出了全國新型城鎮化規劃，在規劃里就提出來要對國家幾大城市群要進行規劃，跨省的城市群，由國家來編制規劃，不跨省的由本省來做規劃。
成渝城市群，很顯然它是跨省的，當時由國家發改委規劃司來負責編制。那么城市群的規劃和經濟區的規劃，有什么區別？實際上是有比較明顯的區別。因為經濟區的是體現合作，體現整個區域加強聯系，加強合作，共同發展。城市群，當然也有合作的問題在里邊。但是顧名思義，城市群是城市之間的合作，城市之間要明確功能定位。另外城市之間要加強聯系，著眼點在城市，在于合理的城市體系的構建。
2014年全國新型城鎮化規劃推出之后，國家發改委就緊鑼密鼓地組織編制城市群的規劃，跨省的城市群規劃也比較多，有六七個。成渝城市群就是由規劃司來組織。國家發改委規劃司委托，國家開發銀行資助，委托我們所來對成渝城市群的規劃進行研究。
當時我是我們所的所長，指定我當負責人，我就組織了一個比較龐大的課題組。我們所的半數以上的人都參加了，而且還吸納了中國社科院、首都經貿大學等所外的一些專家。而且國家發改委規劃司還委托了原環保部環科院對環境來進行研究，委托了住建部的城歸院也來做規劃的準備，說明對成渝城市群規劃相當重視。我們到成渝地區做過多次調研，起草了一個20多萬字的研究報告，分專題進行研究。規劃是在研究的基礎上編制出來的，最后的規劃范圍比我們研究提出的范圍要大一點。
封面新聞：您認為成渝兩地為什么要加強合作？
肖金成：重慶當時的人口超過了500萬，都市區人口是700多萬。成都當時都市區的人口也是700多萬。人口超過500萬就形成一個都市圈，在都市的帶動下，周圍地區都受到它的輻射和影響。輻射和影響范圍就叫都市圈。所以重慶有個都市圈，成都有個都市圈，輻射半徑有150公里。而成都和重慶的距離是300公里，所以我得出結論就是重慶和成都不存在競爭關系，他們各自的區域很清楚。大家都說重慶和成都是在競爭，實際上他們之間并不存在要素的競爭。因為這兩個都市圈挨著，如果能夠加強合作，當然就對這個區域發展就非常有利。
為什么要加強合作？ 因為兩地優勢可以互補，重慶是長江沿岸，成都不臨長江。但是成都的腹地比較大，周邊有德陽、綿陽、雅安、眉山、樂山、南充等城市，這些城市對于成都市來說有很大的支撐作用。而重慶因為行政區劃的原因，腹地受到行政區劃的限制。
從我國整體來看，成渝地區是西部地區條件最好，產業技術比較雄厚，人口比較密集的地方，當然應該成為我們區域發展的重點。而且成渝地區還有一個特點，他對西南地區可以通過孟中印緬經濟走廊向西向南開放，這樣可以輻射帶動西南地區和東南亞地區。
第二，成渝地區通過渝新歐、蓉新歐鐵路成為向中亞、歐洲向西的一個通道。這樣對于我們“一帶一路”，尤其是絲綢之路經濟帶，有一個推動作用。成渝地區如果發展比較好，可以成為絲綢之路的動力源。另外還有一個陸海新通道，也就是從甘肅到成渝地區到廣西，通往海洋。孟中印緬第一走廊是通往印度洋，新通道是通往廣西沿海，所以這個區域潛力巨大，能帶動內陸地區、西部地區、沿邊地區，甚至和鄰國能夠都起到一個加強聯系的共同發展的作用。
所以成渝區域理所當然應該成為國家區域發展的一個重點。我國有四個區域都上升為國家戰略，包括京津冀經濟協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角一體化。第五個應該選在哪里，成渝地區當然屬于備選之列。所以中央財經委員會第六次會議上，就提出建設成渝雙城經濟圈。
成渝地區雙城經濟圈是一個新的概念，為什么叫雙城經濟圈？首先就是明確成渝區域的核心就是重慶和成都這兩大都市，它的范圍也比較清楚，就是重慶和成都的輻射的范圍。但是兩個核心沒有變，兩個核心就是區域經濟的動力源和輻射源。其次是雙城經濟圈的含義，經濟圈實際上就要強化都市對周邊地區的輻射帶動作用。
我們知道人口超過500萬的城市規模就比較大了，吸引力也大，周邊的要素就會向一個中心聚集，我們研究區域的學者感覺到，一個城市超過100萬人以后，就進入了快車道，它對周邊甚至更大范圍都有很大的吸引力。應該說規模越大，就越有規模經濟效益，對產業發展非常有利，產業鏈條就會很長。但是如果人口超過了500萬，那么成本就會增高。
發展都市圈，就是要發揮都市對周邊地區的輻射和帶動作用。要強化輻射，核心城市的產業結構要升級，產業要高度化，比如說以服務業為主導產業，提高服務業的比重，尤其是金融、文化創意為代表的現代服務業的比重，勞動密集型的產業應該向周邊轉移，當然在這個過程中市場也會發揮作用。
通過規劃，明確哪些產業能夠在都市發展，哪些產業應該在周邊發展。都市要發揮對周邊地區的輻射、帶動作用、減少落差。讓周邊地區也能獲得發展的機會，避免一市獨大。
封面新聞：目前我國已經提出了京津冀協同發展、長江經濟帶建設、粵港澳大灣區建設、長江三角洲地區一體化發展等區域規劃，與這些區域規劃相比，成渝地區雙城經濟圈建設的側重點和特色是什么？
肖金成：側重點就是實際上就是發揮成都、重慶兩大都市的引領、輻射和帶動作用。把周邊地區發展起來，減少經濟的落差，進而對西南地區、西北地區，也就是整個西部地區起到一個示范帶動作用，為“一帶一路”提供動力。
成渝地區雙城經濟圈要對西部地區，對長江上游地區，進而對東南亞地區、南亞地區發揮更大的引導作用，這是成渝地區雙城經濟圈上升為國家戰略的意義。
封面新聞：《成渝城市群發展規劃》提出，2030年，成渝城市群完成由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越，世界級城市群的評價標準是什么，向世界級城市群發展，成渝地區還有哪些短板需要補齊？
肖金成：實際上世界級城市群是一個級別的問題。當時提出城市群，學者們上發現有這樣一個現象，在某一些地區，城市比較密集，城市規模比較大，它聚集的人口和產生的GDP遠遠高于其他地方。比如美國的五大湖城市群，歐洲的西北部以巴黎、布魯塞爾為核心的城市群、日本的以東京和大阪為核心的都市群。世界級城市群的標準包括城市比較密集、城市規模比較大、人口比較多、經濟總量比較高、世界影響力比較大。
能不能成為世界級城市群，也需要全世界來認同。當然有各種指標體系，一個指標肯定不行，應該多個指標體系。中國有個優勢就是人口多，我們在地圖上畫一個圈人口就是1億人，所以光用人口指標是不太有說服力的。
另外中國的城市數量多、城市規模大。 在這三個指標上中國的有天然的優勢。關鍵的指標還有經濟總量，僅僅總量指標還不夠，還有結構性指標，比如說人均GDP、地均GDP，我們的產業結構是不是比別人更好。
還有一個影響力指標，比如說這個城市群的產品出口到全世界的有多少、國際航班每年外出的人多少，來的人有多少，產品的品牌、產品的消費群體在哪里。以前我們的農業就是種了地自己吃了，養個豬自己過年殺了。根本就和別人沒有什么經濟聯系，別人也不知道你，你就是在家里自己吃好喝好，對國際的影響不大。
所以作為世界級城市群，一定得是能為人類做出的貢獻大，我們的生產的產品，人家愿意要，這些還都是我們的短板。能不能成為世界級城市群要看競爭力和影響力。
封面新聞：您曾經提出，成渝兩個城市相向發展，就能融為一體。在您看來，成都和重慶兩個城市各自的優勢在哪里，區域戰略中的各自定位是什么？如何發揮雙城的比較優勢，促進協同發展？
肖金成：重慶在長江沿岸，港口很大的優勢。可以通江達海，水運的成本也比較低，所以它的交通優勢、港口優勢是比較明顯。成都主要是腹地的優勢，周邊地區對其是一個很好地支撐。
重慶奉節縣長江三峽的瞿塘峽一帶景色（2019年3月28日無人機拍攝）。新華社記者 王全超 攝△
從產業來講，這兩個城市不相上下。成都主要是電子產業比較發達，相對來說，重慶的產業偏重一些，這兩個城市還是有互補作用的。
封面新聞：在成渝地區雙城經濟圈的建設上，成都和重慶無疑是發展的重點，您認為應該如何強化成都和重慶的中心城市帶動作用？
肖金成：帶動作用主要是產業結構要高度好，什么叫高度化？從產業來講，有一二三產業，三產比重越來越高就是高度化，原來是一二三產業，后來二三一產業，最后是三二一產業，這就是產業結構高度化的過程。
帶動作用還體現在產業的轉移上，都市的制造業，尤其是重型制造業應該向周邊轉移，勞動密集型的制造業向周邊轉移。比如重慶周邊有瀘州、內江、自貢、廣安、遂寧，很多產業可以接受重慶的輻射。
周邊地區可以發展養老、休閑等產業，可以在都市周邊建設特色小鎮，在小城鎮里邊去發展。比如退休的人不上班了，他在都市里邊空氣又不好，交通又擁堵，蔬菜、食品的成本都很高。可以在周邊地區找一個地方住，但是交通得發達，交通不發達，他到那兒去醫療怎么辦，所以公共服務要一體化。
所以我們認為都市圈是強調什么呢？強調同城化，我們有一個概念就是城市群要一體化，而都市圈強調同城化，兩個層次是不一樣的，你在都市圈的范圍內走到哪去，好像沒離開這個城市，交通很發達，公共服務很發達。
另外，都市圈實際上強調城鄉的融合，都市圈一定要考慮農村，城鄉融合發展，城鄉統籌發展，都市圈的農村應該發展都市農業，產業要連接到一起。
封面新聞：成渝地區雙城經濟圈是我國西部地區的第一個區域戰略，它對于我國西部地區的發展和對外開放意味著什么，成渝地區如何當好西部經濟高質量發展的“領頭羊”？
肖金成：我認為首先是引領，整個西部地區地理地貌差異很大，條件好的地區還是應該加快發展，然后要素聚集。過去要素可能聚集到兩個都市，現在可能范圍擴展到幾十個城市，所以我覺得對西部來講是起到一個引領作用。
其次是起到示范作用。包括如何高質量發展，如何科學發展，如何可持續發展，經濟發展了，環境保護如何做等等。
第三是輻射帶動。成渝地區生產很多產品，要延伸產業鏈，要銷售出去，要通過孟中印緬經濟走廊，通過渝新歐，通過隴海新通道向外發展。比如很多產品通過渝新歐鐵路運出去，在渝新歐交通線上有很多節點的城市，就可以帶動節點城市的發展。你這個地方生產的產品很多，經濟總量很大，在往外走的過程中，沿著交通線建立產業基地就會帶動起來。所以輻射帶動影響很大。
中歐班列（重慶）起點、重慶鐵路口岸中鐵聯集重慶中心站（2017年4月14日新華社記者 劉潺 攝）△
我們搞區域經濟，一定要找到突破口，找到動力源。成渝地區現在有1億人，這1億人的生活水平提高了，對市場的需求也會成倍的擴大。現在我們生產技術提高了，生產條件好了，我們生產產品不發愁了，但是生產產品誰來消費呢，最終結果是讓老百姓來消費。提高老百姓的收入水平、生活水平和公共服務水平，這才是最終目標。
通過經濟發展提高消費水平，成渝地區的1億人就是一個大市場，周邊地區生產的產品也會成為消費的對象。西部地區最大的問題就是自給自足，因為距離比較遠，如果把西部的產品跋山涉水運輸到東部沿海，運輸成本很高，就沒有競爭力了。如果就近有1億人的市場，這些產品價值就可以提高了。我生產的東西，就近就有人消費，那是個很好的事，這也是一個對西部的輻射帶動作用。
