四川日報 2017年04月21日
民族地區由于特殊的歷史、自然地理、經濟及社會文化因素，存在貧困面廣、貧困程度深、減貧速度慢、減貧成本高及脫貧任務重的困難，是當前及未來脫貧攻堅的主戰場，直接關系到我國全面小康社會建設的成敗。四川大小涼山彝區及高原藏區正是這樣的典型連片貧困民族地區，是我省脫貧攻堅的硬骨頭。筆者基于實地調研，分析了當前我省民族地區精準扶貧中面臨的矛盾風險并提出對策建議。□李丹 李鵬
精準扶貧脫貧面臨的四個矛盾
以收入為決定性指標的貧困線標準與民族地區多維貧困的矛盾。貧困具有多維性，不僅指收入不足，還包括文化貧困、教育貧困、健康貧困、精神貧困等。我省民族地區具有多維貧困的特征，尤其體現在經濟貧困與教育貧困、健康貧困及文化貧困的交織疊加上。因此目前以收入為決定性指標的貧困線標準并不符合民族地區多維貧困的現實。以經濟脫貧為基礎，我們更應看到教育、健康、文化脫貧對民族地區發展的深遠意義。扶貧、扶智與扶志結合才能做到標本兼治，收入脫貧雖足以解決“兩不愁”，而教育與文化脫貧才可實現精神脫貧，從而使貧困群眾真正走向自尊自立自信與自足的可持續發展之路。
精準識別的正式性與基層實踐的非正式性的矛盾。精準識別貧困對象是實現精準扶貧的基礎。各級政府均發布了精準識別的制度性文件及規范化操作流程，然而由于民族地區特殊的社會人文環境，在基層實踐中這種制度化規范難以完全遵守。比如收入調查如何精確？指標限制與實際需求不匹配如何平衡？扶貧的福利性內涵對大多數并不富裕的村民構成了較強的利益誘惑，也因此誘發少報和虛報收入等行為。在收入調查無法精確化的前提下，要想精準識別貧困戶有一定困難。同時，自上而下的指標配額難以保證不同地區與不同村社間橫向公平。誰來識別貧困戶，如何識別貧困戶，仍需要我們在工作方法與機制上進行創新。
業績導向的“要我脫貧”與貧困主體參與不足的矛盾。以政府為主導的精準扶貧是黨和政府對貧困群眾的政治承諾，也是莊嚴的歷史使命。以業績為導向的層層目標分解將扶貧工作的壓力向下傳導，并與扶貧干部的獎懲升遷掛鉤。然而由于民族地區貧困人口受教育水平較低及對國家政策理解的局限性、遲滯性，凸顯了政府扶貧治理下“要我脫貧”的意味。部分貧困戶在對政府幫扶寄予高度期望與依賴的同時，對自我能力發展的關切和公共事務的參與則十分有限。比如產業扶貧的技能培訓常常缺乏年輕主體的參與，一些集體資產發展項目的群眾參與度不高等。精準扶貧治理的主體不僅僅是各級政府，貧困群眾既是治理對象，也是治理主體，因而必須發揮貧困群眾的主體性、能動性與創造性。
高度系統化的政府扶貧與第三方社會組織缺位的矛盾。以政府為主導的精準扶貧呈現高度系統化特征，自上而下的目標分解、資源配置及項目落地實施體現了政府扶貧治理的可控性。一方面是政府主導下的基層扶貧干部人力及能力或有不足，常常面臨著“工作做不完，壓力大”，窮于應付的困境；另一方面是民族地區第三方社會組織在扶貧治理體系中的缺位。公益性、慈善性、專業性社會組織是構建多元共治的扶貧主體的重要成分，政府購買、服務外包等是實現善治的有效手段。因此，有必要在精準扶貧協同治理框架下，發揮第三方社會組織的專業優勢，以彌補基層公共人力資源不足之弊，并提高精準扶貧的成效。
精準扶貧脫貧面對的三個問題
產業扶持同質化與市場化不足的問題。產業扶貧是精準扶貧的主要舉措，用于幫助有勞動能力的貧困家庭擺脫貧困。筆者調研的一個地區，全面實施了“1+X”產業扶貧計劃，“1”是指全域發展核桃產業，“X”代表各地因地制宜選擇合適的產業項目。由于受自然地理、農業傳統因素限制，大多數地區呈現同質化的農業產品。那么問題是，高度同質化的農產品如何實現其預期的市場價值？高度分散的貧困戶如何抵御農產品銷售的市場風險？因此，應引進“公司+農戶”的產業扶持模式，利用企業的產品與市場經營專業化能力來減少貧困群眾的市場風險。同時通過“互聯網+”的經營方式實現“訂購—生產—加工—包裝—配送”一體化，彌補民族地區遠離市場的劣勢。
農村勞動人口的城鎮化流動與新村建設空心化問題。民族地區的農村勞動力大量外流，一是進入城鎮務工，二是到附近相對發達縣市農村租地種田。同時，為獲得相對優質的教育資源，部分農村家庭送子女進城租房讀書。因此，農村的常住人口基本上以老人、兒童、留守婦女及殘疾人為主體，與傳統的農村社區形成較大反差。不論是精準扶貧中的技能培訓、產業扶持、農民夜校，還是新寨、新村建設或易地搬遷，都需要有勞動能力的貧困群眾的參與。那么，我們需要思考的是，農村勞動力外流與城鎮化趨勢給民族地區貧困人口帶來了什么影響，精準扶貧與新村建設又該如何適應這種變化呢，我們需要跳出農村看農村，避免新村建設空心化風險。
貧困群眾脫貧可持續性問題。讓貧困群眾脫貧并實現可持續發展，是精準扶貧的最終目標。在各種政策措施的作用下，實現在一個靜態時點上的收入脫貧或許還相對容易，但是要做到持續的收入增加、脆弱性減少以及能力增強等則需長久之功。民族地區貧困群眾對于脫貧后返貧的主要擔心來自因病返貧以及紅白喜事花費返貧等，比如部分地區流行的厚葬薄養觀對脫貧可持續性就有不利影響，而省委提出的“四個好”目標尤其是“好習慣、好風氣”構建可謂切中時弊。可持續脫貧的影響因素復雜，導致了貧困生成的動態性與風險性。筆者認為民族地區的傳統文化與習俗因素不可忽視，移風易俗需要長期努力。
搞好精準扶貧脫貧的對策建議
基于上述問題分析，筆者提出以下幾點對策建議——
進行系統思考、系統規劃，是扶貧脫貧可持續的基礎。正確認識民族地區貧困問題的復雜性、艱巨性，將扶貧短期目標與中長期目標相均衡，短期績效與中長期績效并重，辯證把握扶貧與扶智、扶志的關系，將基于能力與資產建設的開發式扶貧與兜底式的救濟型濟貧相結合，多管齊下，精準施策。在推進產業扶貧中高度重視科技扶貧、綠色扶貧，引入項目以可持續發展為考量，保證“青山綠水”與扶貧脫貧效果并存。深度拓展與延伸貧困適齡人口的文化素質教育、職業技能教育及創業素質教育，以中高職教育為依托，全面提高民族地區人口素質，阻斷民族地區貧困的代際傳遞。
構建多元協同的扶貧治理機制，是推進國家治理能力現代化的內在要求。貧困產生的多維性與多因性決定了精準扶貧需要政府與各種社會力量的協同治理。因此，精準扶貧是一個以政府為主導，各種社會主體共同參與的過程。精準扶貧治理不是簡單的一套制度安排，而是一個涉及多層次、多方面治理主體協調互動的過程，在這個過程中既需要正式制度的安排，也需要非正式制度發揮有效性作用。在上述治理邏輯下謹慎推進精準扶貧工作機制創新，適度引入第三方社會力量參與民族地區的扶貧，如引入第三方專業機構參與精準識別與評估，參與扶貧項目的落地實施與績效評估，吸引公益與慈善資金進入民族地區幫弱助學等。
延伸扶貧產業鏈，建立扶貧產業項目的增值與收益分享機制，是扶貧脫貧可持續的關鍵。產業扶貧是開發式扶貧的主要形式，然而隨著科技的快速發展，產業迭代日益加快。對于我省民族地區而言，有機、生態、特色農業項目無疑是現實的發展選擇。因此延伸農業產業價值鏈，構建貧困人群參與的產業項目增值與收益分享機制十分必要。運用“公司+合作社+農戶”的經營合作模式，推進農產品深加工；運用“農業+互聯網”的銷售訂購模式，拓寬產品銷售渠道；運用“采摘農業+鄉村旅游+集體股份經濟”的特色化運作模式，提升農業項目的附加值，由此幫助貧困農戶在分享勞務收益的同時，獲得產品價值鏈的增值收益。
建立貧困人口動態監測與救助機制，是實現扶貧脫貧可持續的保障。貧困產生的多維性與動態性決定了建立貧困監測與救助機制的必要性。應整合扶貧部門、民政、社保及農業口的相關數據，構建民族地區貧困人口動態監測大數據，并實現數據共享、信息互通，以保障扶貧與社會救助的協同運行，從而真正實現應保盡保、應扶盡扶，實現社會和諧與公平正義。 （作者單位分別為：四川大學、省人社廳）
